党的十六届三中全会提出，要“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”，这是我们党对改革开放以来反腐倡廉工作实践经验的深刻总结和理论创新，是对执政规律特别是反腐倡廉规律认识的深化，也是一个带有全局性、战略性、根本性的新课题。但是，构建这个体系，要深入研究反腐倡廉存在的问题和体系建设的内在规律，分析其主要原因并认真加以解决。
　　一、反腐倡廉体系存在的主要问题
　　改革开放20多年特别是近些年来，我们党始终坚持从严治党、从严治政，坚持标本兼治、综合治理，党风廉政建设和反腐败斗争取得较好成效。但是，尽管反腐败力度日益加大，腐败仍处易发高发时期。除了社会转型、经济转轨等历史、客观原因外，反腐倡廉观念认识上存在着一些不容忽视的问题。
　　在构建反腐倡廉体系的观念认识上，主要有“四论”：
　　1．“惩防矛盾论”。有的认为，抓惩处是打击腐败最直接最犀利的手段，不仅伤筋动骨、成效明显，而且发现漏洞、以儆效尤；而抓预防不过是在防治腐败的门窗上加上几把锁、安上防盗网，加之从源头上预防腐败是一场“权力的革命”，很大程度上削弱了领导干部的权力，使之对抓预防态度消极、敷衍应付，影响了预防腐败的效果。于是工作中畸轻畸重、偏执一方，此时抓惩处、彼时抓源头，致使两项工作开展不平衡、难以统筹兼顾。特别是近几年来，从上到下治本的叫声越来越高，标本兼治、逐步以治本为主是大势所趋，对办案工作带来了消极影响。当前，有的把办案视为治标，把抓源头治腐视为治本，自觉或不自觉地放松对办案工作要求，办案力度没有以往大，甚至有不得罪人的潜意识作怪，有意忽略办案，致使办案工作的舆论氛围比不上前几年。
　　2．惩防多元论。惩处、教育、制度、监督，是党风廉政建设和反腐败斗争的重要内容，甚至是关键环节，都不能放弃，因此“眉毛胡子一把抓”、“一个都不能少”，否则就是搞单打一或乱弹琴，致使工作样样都在抓，样样没亮点、缺特色、少创新、无经验。抓教育，内容单调，缺乏包容性；形式呆板，缺乏生动性；客体不明，缺乏针对性；主体不主，缺乏创新性；评价缺失，缺乏有效性。抓制度，但制度落后于形势，执行落实不到位；尤其是制度特殊化倾向明显，线性化特点突出，往往把制度当作约束下属的“尚方宝剑”，使制度成为强加于人的“不平等条约”，成为长官意志、“皇帝诏曰”。抓监督，但监督主客体权力不对称，制度不完善，监督机构缺权威，监督功能被弱化，使监督流于形式。
　　3．“惩处一元论”。有的认为构建惩防腐败体系，关键在惩处。加大对腐败分子惩处力度，在当前反腐败斗争中最具杀伤力。如果放弃惩处，就如同放弃反腐败的主动权，使之成为一把没有脊梁的犁耙、一条没有堤岸的河川。教育、制度和监督则是虚功，必须建立在有效惩处上，否则就是空中楼阁、镜中水月。于是，过分强调办案工作的作用，忽视加强教育、制度、监督的新途径、新办法的探索和创新，一味死拼硬打，搞得人人自危，致使社会上有了“防火防盗防纪委”之说。即使中央提出依纪依法办案要求，但他们往往以办案手段单一、缺乏冲击力，依赖“两规”“两指”突破案件难以改变为由，软抵默抗依纪依法办案的规定。
　　4．体系虚无论。有的认为体系是看不见、摸不着的意识形态之物，是形而上的东西，不象风花雪月、虫鱼鸟兽一样可感可触、直观具体。构建惩防腐败体系，恰似竹篮打水、虚实难分，不能以物质为载体将抽象的体系予以物质化、形象化。于是形式主义抢占上风，大多是唱高调、摆架子，走过场、做样子。比如在建立政府政务服务中心的问题上，有的认为是政府搞收权和垄断，将之与计划经济时代的供给制等而视之，没有认识到这是源头治腐的物质基础，不是从进窗口的初始工作做起，一步步规范行政行为，而是将审批项目明进暗不进、搞“双轨制”运行，使政务服务中心成为一具空壳、一架空“机器”。
　　二、产生问题的主要原因
　　体系，是由几个相互联系、互相作用的事物构成的整体。构建惩防腐败体系，目的就是建立起具备教育、制度、监督三位一体、相互联系、相互作用的内在特质的有机整体。这一体系，必须遵循人类设计科学规律，重点解决外在环境、内在环境和应当怎样的问题，形成具有一定目的、意图和功能的高度适应性的管理系统。同时，符合满意法则，具备寻找最优方案、比较评价境况、调整满意程度的机制，使教育制导形势、制度制动态势、监督制定局势的内在结构具有螺旋上升、持续发展的串行性，能够在惩防腐败需求的指导、干预下，特别是在外部环境动态发展的情况下，主动适应性地处理所面临的复杂环境，达到惩防腐败的目的。具体说，就是要营造惩治有力、预防有效的防治腐败的大形势，形成教育造势、制度制势、监督定势的大环境，使惩防腐败体系具有不以人的意志为转移的客观实在性和不可抗拒性。
综上所述，纵观构建惩防腐败体系现状，成因有三：
　　1.构建观念适应性差。构建惩防腐败体系，目的是惩防并举、注重预防，从根本上遏制腐败，使之具备适应外部环境复杂多变、面目常改的特点，最大限度地完成教育、制度和监督的整体作用，建立起从主观到客观全面控制腐败产生的良性循环系统。特别是具有与时俱进的创新品质，能够根据外部环境的不断发展变化与惩治腐败的需要和可能，积极调整自身行为，努力提高惩防腐败体系的发现、纠错功能，提高工作效率、增强预防能力。而当前构建惩防腐败体系，尽管目的明确，也能做到有的放矢，但是由于缺乏唯物辩证法的指导和科学设计原理的应用，受主体认知的限定、自身能力的制约以及实践经验的欠缺，使构建惩防腐败体系观念具有相当大的片面性，以至于惩处一元论、惩防矛盾论、惩防多元论和体系虚无论等观念占有一席之地，影响了惩防腐败体系的构建进程。
　　2.构建方法满意率低。构建体系，必须遵循满意法则，就是建立健全一个寻找、评价和比较的机制，直至找到一个在所有各方面都满意（即“足够好”）的方案，才算大功告成。当前构建惩防腐败体系的问题在于缺乏这样一种自评内省机制。管中窥豹，从制度建设看，就会发现我们的制度不能较好地对党纪政纪法规规定进行自我评价和优劣比较，才使教育效果与初衷大相径庭、制定制度与执行制度相互抵牾、监督机构与监督客体相互重叠。实际上，党纪政纪法规制度漏洞大多数是在实践中发现的，而修补这些缺陷或问题则需要一个相当长的时期，制度建设总是滞后于形势发展，构建惩防腐败体系的满意率总是不尽人意。
　　3.构建模式关联度小。构建体系，必须建立起有限时间内顺次处理大量信息组块的处理系统，需要遵循顺序串联的处理方式，即串行原则。构建惩防腐败体系，需要将教育、制度、监督放在同一时间跨度、同一工作平面进行协调处理，建立起复杂系统的等级结构，具备可分解性，形成母系统和子系统相互关联的统一体。在实践中，构建惩防腐败体系，往往忽视事物之间的联系，致使在对待惩防问题上难以找到综合协调的支点，使惩治腐败与预防腐败相对孤立，缺乏相互联通、相互切换的可行性路径。体系中的教育、制度、监督三个小环境成为孤立的“小城堡”，难以互相渗透、互相支持、互相配合、互相促进。大多数情况下，教育只限于就事论事，大多重教轻育，制度只限于准于不准、重规轻罚，监督只限于以上对下、重顺轻逆。
　　三、构建惩防腐败体系的对策
　　构建惩防腐败体系，就是要建立健全由教育、制度、监督三个子系统组成的大系统，适应性、满意率和关联度高，具有内外环境协调、运行机制均衡的特点。
　　1.创新观念，形成三位一体、相互促进的大架势。构建惩防腐败体系，关键在造势。这里的势，是形势、气势、情势、局势。势即位，具有冲击力；是一种权力，具有无上威严。《荀子·正论》：“天子者势位至尊，无敌于天下”。古人云：无威不立，无势不行。我们党是执政党，这种地位决定党在惩治腐败上具有统治权。有权即威，首先具备了成势基础，构建惩防腐败体系的前提。因此，构建惩防腐败体系，必须以教育造势、以制度制势、以监督定势，三者合一、共同作用。所谓教育造势，即制导对教育客体（各级党员领导干部）具有冲击的气势，关键是提高客体素质；制度制势，就是营造具有防止、控制能力的态势，关键是赋予制度以钢性；监督定势，就是对客体形成“习得无助”的局势，关键是理顺体制。同时，大形势由小环境构成，小环境是构成大形势的要件，亦即存在形式。惩防腐败体系，必须以教育、制度、监督三个小环境为存在形式。教育环境、制度环境、监督环境三个小环境共同作用、相互促进，就可以制导不愿腐败的大趋势、制动不敢腐败的大态势、制就不能腐败的大局势。因此，必须彻底扬弃过去的观念和作法，主动寻求构建惩防腐败体系的新思路、新途径和新办法，通过教育送“清醒剂”，通过制度建“防火墙”，通过监督打“预防针”，达到三者合一、共同作用的效果。
　　2.创新模式，形成教育并重、突出关键的大气势。在运用好已有教育手段和方式方法的同时，坚持教与育并重，突出领导者这一关键，重点提高领导者素质。现代领导学认为：领导者自身素质，是实施有效领导的基础素质。提高教育质量，关键在提高领导者的素质。素质是人先天的解剖生理特点，也是在社会实践中逐渐发育和成熟起来的，某些素质上的缺陷可以通过实践和学习获得不同程度的补偿。一个人素质的高低取决于后天的教育和学习。因此，改变教育模式，应着力解决好4个方面的问题：一是将领导者作为重点对象，明确其客体地位，教育从领导者入手，从领导者考起。二是建立廉政教育科学评价体系，确定教育效果评价的要素、指标，重点放在对领导者的考评上。三是赋予教育机构权威，使纪委教育职能真正得到彰显，同时加强廉政教育工作者的教育，使之具备良好的个体素质和业务水平。四是注重教育方式方法的更新换代，突出教育的丰富性、适应性、针对性、灵活性和实效性。
　　3.赋予钢性，形成制度规范、约束力强的大趋势。制度是要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程，是在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系，一旦成型即具有不以人的意志为转移的硬度。廉政制度则体现了权力内在制衡原则，具有强大的裁断力，能起到制止和控制的作用。赋予制度钢性，一是规范制度建设，提高制度化水平。要使制度尽可能地与形势发展相适应，将缺陷、漏洞等硬伤减小到最低程度，不断提高一体化、配套化水准，全面规范、可操作性强。二是加大执行力度，发挥制度防止控制作用。制度作用主要体现在执行与落实的好坏上。制度不仅要规定能干什么、不能干什么，更要对不这样干将会怎样作出明确答复，要用“秋风扫落叶”的严厉手段打击任何违背制度的行径，令行禁止、言出必践。
　　4、理顺体制，形成监督有位、合力强劲的大态势。监督能起到镜子照形、督促参考、监护治疗、鉴往戒来的作用。理顺监督体制，就是对监督机构设置和监督权限划分重新“洗牌”，形成监督与被监督良性运行的格局。一是赋予监督者以独立性权威性。《党内监督条例》确定了各级纪委是党内监督的专门机构，但是对纪委监督的独立性和权威性的文件、法规还没有正式出台。提高纪委监督的独立性，应扩大纪委在办案惩处、巡视督查、监护诫勉等方面的自由裁量权；提高纪委监督的权威性，应明确纪委监督与党委决策、政府执行的地位具有相对应的等量处置权。二是完善监督制度，提高民主参与程度。监督制度不完善是导致权力异化的外因，对权力制衡也少了法规意义上的着力点，因而完善监督制度要从提高民主参与程度入手，走好民主程序、杜绝暗箱操作，削弱分解权力，增强监督效果，达到扬汤止沸的目的。三是多管齐下，形成监督合力。监督不能搞“单打一”，要综合运用监督形式，发挥好纪委组织协调作用，将司法、人大、民主党派、同级和上下级、群众与舆论监督结合，把权力置于阳光之下，使监督落实到位。四是发挥监督发现纠错功能，分析研究腐败的成因、特点和规律，寻找思路、对策和方案，最大限度地防止和控制腐败。