政府的行政能力是指政府制定和执行规章制度以及进行决策服务社会的能力。法治社会讲究依照法律制度来治理国家和管理社会事务，因此制度是法治社会的重要基础。能否建立公正、合理、高效的制度是衡量一个政府行政能力的标准，制度建设搞得如何直接反映着政府行政能力的高低。当前，随着我国经济社会的发展，政府的行政能力得以进一步增强，在很多领域的制度建设上，我们也已经取得了长足的进展，但必须看到还有诸多不尽如人意之处。

　　制度建设方面的不完善主要体现在三个方面。

　　一是存在法规空缺，无制度可循。改革开放以来，中国经济社会发生了巨大变化，一些经济建设领域的制度出现了空白点，新制度迟迟难以问世。以慈善事业的捐赠事件为例，2009年2月，上市公司福耀玻璃董事长曹德旺宣布，将曹氏家族持有的福耀玻璃股份的70%用来成立慈善基金会，这笔市值近40个亿的股份的巨额捐赠，引起了舆论的轩然大波，捐赠的诚意和动机都受到了怀疑。因为在此之前，国内一家知名企业创始人曾以自己的名字成立了慈善基金会，并声称把个人名下的全部股份捐赠给基金会，但是后来发现这笔承诺用于慈善的基金早已被抵押给了摩根士坦利用做贷款。曹德旺为了表示捐款的诚意向媒体声称，自己在捐款中间不设置任何信托机构，要办过户手续给基金会。从曹德旺种种“自绝后路”的表现看，这笔捐款似乎应该是“货真价实”的。当然，捐款动机非在本文考虑之列，关键是“这种以股份形式的捐款出现了”，而且正是由于它的特殊形式，所以到现在为止，一直处于搁浅状态。

　　这种股份捐款模式的基金会在国内前所未有，按照我国目前的《基金会管理条例》规定，设立基金必须为到账货币资金，目前还不能接受有价证券。尽管对于这样的捐赠确实存在着一些操作监管上的困难，尽管股票形式的捐款市值不稳定很难估算，但是在西方国家，捐赠股份已经不是什么新鲜事情，比尔·盖茨、巴菲特都以股份形式建立了自己的捐款基金，借鉴他们的经验应该并不是很难。现代市场经济的经济行为已经出现，但是却没有相应的制度提供服务。我们在钦佩西方富豪们投资慈善事业，回馈社会的行为时，也要想到先进的制度对慈善事业的重要作用。曹德旺想不通，棉袄都可以捐，自己的股票还能分红，怎么就捐不出去。估计很多的老百姓也想不通，这么好的事情，政府怎么不赶紧提供方便。当然在法治社会里制订法律法规，必须周密设计严谨考虑，但是，拖得太久就令人费解，正所谓“慈善先行，制度也需跟上”。

　　二是各法规间不衔接，有制度而不能依。以社会养老领域为例。衣食住行是事关民生的大事，但仅仅是“衣食足，仓廪足”还不够，“老有所养，老有所终”同样重要，解决了这个后顾之忧，老百姓才会各甘其食，美其服，安居乐业。而目前的状况却不容乐观，最近央视播出的《珠三角第一代打工者没法退休》的故事，就反映了我国因为各地区养老保险规定各异，农村劳动者到城市打工到了退休年龄，养老保险无法真正落实的典型实例。目前我国社会养老保险政策的规定是，个人缴费年限计满15年，才能在退休后领取退休金，而本节目的主人公在广州缴纳养老保险只有11年多，不符合领取退休金的条例规定。想补缴剩下3年多的费用，但广州市的政策又不允许外地人口续保；把养老保险关系调回老家的话，按照户口所在地的社保规定，只能转回个人账户的资金，而单位缴纳的资金，由于统筹账户不能统一，所以不能转，这就意味着企业缴纳的统筹资金必须由个人补缴。这样算下来，相当于打工者自己给自己开工资，农民工交了多年的养老保险成了一笔零存整取的银行存款。

　　“续又不让续，转又不能转”，这种现象在农村进城的务工人员中极为普遍，于是太多的人不得不选择了退保。据报道，深圳市社保基金个人服务中心自2003年以来，每年春节前都要为大量农民工办理退保手续，最多的时候一个月内有近3万人退保。按照规定，一旦中途退保，之前所缴纳保险的年限就不再计算，退保是不划算的事情，而辛勤劳动了半生后，谁不想有个经济稳定的晚年生活呢？外来务工人员不是不知道此中的“利害关系”，但是他们实在是情非得以，因为迫于生计，他们必须在很多个城市之间流转打工，而各个行政区域之间的养老保险是不能互转的。养老问题是个事关社会稳定的大问题，拖延得越久，“后遗症”就会越严重，政府部门应该尽快地设计出合理可行的办法，保护农民工的利益，制定出各个地区间与养老保险条例相衔接的法规，让养老保险突破地区间流转的“瓶颈”。

　　三是法规与现实脱节，制度形同虚设。改革开放以来，新情况、新事物不断涌现，我们的政府部门也在与时俱进，不断根据国家和经济社会的需要制定“良规”来调节规划和服务社会发展。但是，在一些领域，法规的制定还是远远落后于现实的需要，以大量“计划经济时期制定的规章制度”来管理“市场经济条件”下出现的新事物，无疑会暴露出一些“硬伤”和“漏洞”。这就好比“磁悬浮取代了旧火车，而轨道却还是老朽木，实在是不配套”。不配套的结果是制度形同虚设，影响法规的权威性。如上个世纪50年代制定的《公安派出所组织条例》还有“镇压反革命分子的先行破坏活动”这样的“阶级斗争用语”，该条例历经了半个多世纪刚刚告别历史舞台；而《投机倒把行政处罚暂行条例》从颁布到不久前废止，也整整“暂行”了20 多年，与其同一时代出产的《全民所有制工业企业法》中，还有一些要求企业根据国家指令性计划进行生产经营的规定条款，当然该法同样生存了20多年而刚刚“寿终正寝”。像这样与社会发展相脱节，已经失去任何意义的行政法规，依然在发生“效力”的还为数不少。怎样采取有效的措施，限期甄别和修改这些“过时”的法规，制定出符合经济社会发展需要的规章制度，是摆在政府相关部门面前的一项重要任务，这也是服务型政府的职责所在。

　　制度的滞后，考量着政府的行政能力。虽然世界上没有任何事物是尽善尽美的，一切都处于发展变化当中，但作为管理国家和社会事务的政府，则万万不能“以不变应万变”， 制度的滞后，不但使法规失去了公信力，而且影响了政府的形象。政府必须不断调整自己适应社会的变化，适应时代的要求，不断创新、不断探索，修改取缔无效率的制度，制定务实有效的制度，完善制度体系，作好制度衔接，避免制度冲突，提高自己的行政能力，为构建和谐社会奠定良好的基础。

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